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“互聯網+基層治理”效能提升的行動路徑

來源:人民論壇2021-12-17 10:41

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  作者:楊宏山(中國人民大學公共管理學院副院長、教授、博導)

  【摘要】互聯網技術在基層治理中的應用,有利于提高政府效率、便利公眾參與、增進信息共享。實施“互聯網 + 基層治理”行動,需要以公眾需求為導向,以新技術為驅動,以解決問題為訴求,以互惠合作為引領,以政策支持為助推,拓展應用場景,提升項目建設效果。新技術應用也有自身的功能限度,存在形式主義、技術鴻溝、隱私權保護、內卷化等問題,需要有針對性地采取應對措施。

  近年來,隨著現代信息技術的快速發展,互聯網、物聯網、大數據分析在城市基層治理中得到廣泛應用,為政社互動提供了快捷渠道,為政策宣傳、公眾參與、信息采集與共享提供了便利性。2021年4月,中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》(以下簡稱《意見》),提出整合數字資源,實施“互聯網+基層治理”行動,要求共建全國基層治理數據庫,推動基層治理數據資源共享。推進“互聯網+基層治理”行動,既要堅持正確的價值導向,準確把握其功能定位,也要基于政府與企業的角色分工,明確政府職責及行動路徑,提升項目建設效果。

  “互聯網+基層治理”需要堅持的價值導向

  隨著互聯網、物聯網技術的快速發展,它創造了新的社會交往空間,不僅改變了社會生產和生活方式,也給公共事務治理帶來重要變化。近年來,城市基層治理運用互聯網技術,構建了“互聯網+黨群”“互聯網+政務”“互聯網+居民”等服務平臺,實行在線辦事,兼有信息采集、利益表達、民意征集功能,提高了政府效率,便利了公眾參與,增進了社會福祉。隨著智能感知技術的普及應用,一些城市推進智慧社區建設,開發了多樣化的系統平臺和應用終端,提升了基層治理的數字化和智慧化水平。

  實施“互聯網+基層治理”行動,需要堅持以人為本的價值導向,把提升居民的獲得感、幸福感作為根本目的。“互聯網+”屬于一種技術治理路徑,將技術治理嵌入公共治理過程,目的在于依靠科技賦能,及時識別、回應并解決問題,更好地保障和改善民生。技術治理具有天然的工具理性導向,然而,過于強調技術因素則會忽略人的價值。引入技術治理需要重視人的價值,注重維護人的尊嚴和權利。在基層治理中,以人為本具有明確的價值規定性,就是要關注人的需求,堅持為民服務,及時識別基層問題,協調相關責任主體有效解決問題。

  實施“互聯網+基層治理”行動,需要秉持公眾參與的價值導向,保障居民的知情權和參與權,構建社區論壇,支持居民參與社區事務。從政社互動的視角看,互聯網技術擴展了居民參與、需求表達和監督行政的渠道。借助社區APP等應用軟件,居民可隨時提出服務需求,并在第一時間傳遞給相關責任主體。居民對社區服務的需求具有多樣性,公共部門只能對共同需求作出回應。基層治理需要基于政府與市場、社會的分工,合理界定公共部門的職責邊界,做到政府有為而不越位,不能凡事都由政府包辦。

  實施“互聯網+基層治理”行動,需要堅持協商民主的價值導向,通過議事機制來增進利益協調。基層治理主體包括公共部門、私人部門、社會組織、居民等多方行動者,各自的利益訴求具有差異性,基層治理需要運用協商民主機制,圍繞普遍關注的民生實事和重要事項,構建集體論壇,讓利益相關者參與進來。各方在論壇中表達訴求,同時也傾聽他人意見,在對話中調整各自偏好,在互動中增進共識,形成各方都能接受的方案,進而組織集體行動。

  “互聯網+基層治理”彰顯的功能定位

  隨著經濟社會體制改革步伐的不斷邁進,我國社會階層結構發生很大變化,不同行動主體的利益訴求不僅具有差異性,還可能存在矛盾性、沖突性。互聯網技術為居民參與、互動交流提供了便捷途徑,有助于增進相互理解、推動集體行動。概括而言,“互聯網+基層治理”主要具有以下五個方面的功能:

  一是依靠網絡賦能,開辟居民參與基層事務的新渠道。過去,居民反映基層問題只能通過信訪、電話之類的途徑,互聯網技術的更新應用極大地拓寬了公眾參與渠道,居民可通過在線服務平臺、在線應用軟件,快捷方便地反映問題和訴求。一些應用APP還具有上傳照片、視頻功能,居民在反映問題時,可提供豐富的背景信息。有的應用軟件具有定位、跟蹤、監督和評價功能,政府部門可準確獲取求助者的位置信息,居民反映問題后也可在線跟蹤處置進展并對結果進行評價。

  二是依靠技術驅動,提升基層對問題的回應和處置能力。進入21世紀以來,很多城市都在應用信息技術改進基層治理。其中,北京市創建了網格化管理模式,依靠監督員巡查發現問題,上報數字化城市管理平臺,在信息技術驅動下,形成閉環管理流程,提升了問題識別和響應能力。近年來,互聯網技術在基層治理中持續拓展應用場景。其中,上海市依托互聯網技術,構建了“一網通辦”平臺,推進政務信息共享。杭州市通過政企合作的方式,構建了“城市大腦”系統,將其應用于城市治理諸多領域,取得了十分顯著的效果。

  三是依靠政策助推,提升基層數據共享能力。在信息化的早期階段,行政部門分別建設管理信息系統,一些政務信息就像孤島一樣存儲于不同信息系統,實行獨立采集、獨立存儲、獨立維護,與其他信息系統并不交換數據,更談不上在線共享信息。各部門分別采集房屋、單位和人口等基礎數據,不僅加大了工作負擔,也存在擾民問題。推進基層治理數字化,可通過政策助推途徑,統籌推進基層信息平臺和應用終端建設,明確數據資源共享的基本原則,整合社區(村)基礎數據采集渠道,探索實行專人負責制,實現一次采集、多方使用。

  四是依靠多方參與,提升基層事務的共識決策能力。基層的大量事務屬于居民自治范疇,需要發動居民參與社區事務討論,通過民主決策、民主管理、民主監督的方式,實現居民自我管理、自我教育、自我服務。互聯網技術和應用軟件的普及,為居民獲取社區信息、參與社區事務提供了便利。《意見》提出:“堅持共建共治共享,建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體。” 構建基層治理共同體,既要構建議事平臺,傾聽不同群體的利益訴求,也要在黨建引領下,促使各方在協商中集聚共識,基于共識開展集體行動。

  五是依靠考評機制,提升跨部門協同運作能力。基層治理的復雜問題涉及多個公共部門,各部門具有自身治理的優先議題,推進協同行動需要建立跨部門溝通和協調機制,促使各方采取合作行動。在我國基層治理中,黨的領導確立了一種跨部門整合機制,貫穿于基層治理各個領域,為統籌協調各方行動者提供了組織保障。提升公共部門的回應性和責任意識,也要改進考核評價機制,讓數據說話,注重發揮大數據分析的作用。政府工作中的推諉扯皮、不作為、亂作為問題,既與部門職責邊界不夠明晰有關,也與對部門的考評機制不科學相關聯。完善考評機制,可促使公務員強化為民服務、勤政務實、敢于擔當的責任意識。

  “互聯網+基層治理”的構成要素與推進路徑

  基層治理是國家治理的基石,基層安則國家安,基層富有活力則國家富有活力。實施“互聯網+基層治理”行動,需要推進“一網”“一臺”“一庫”“多應用”的基礎設施建設。

  一個政務網絡。即統一的政務信息網絡,將基層治理的在線平臺與上級政務信息平臺連通起來。依托PC端的門戶網站或移動端的應用APP軟件,用戶可向公共部門提出服務需求,獲取相關信息,各類政務事項可在線申請辦理。對于城市管理來講,市、區兩級分別建有政務平臺,各部門與政務平臺對接,實現整體治理與專業化運作協同聯動。在社區層面,也要因地制宜推進信息化建設,支持有條件的社區安裝智能監控設備、傳感器設備,提升智能化分析與韌性管理能力。

  一個在線平臺。即建設在線服務界面,居民足不出戶就可在線申請政務服務。根據業務屬性和受理權限,在線窗口分別對接街鎮社區事務受理中心、區級行政服務中心、市級職能部門,實行線上和線下業務聯動,實現從社區到區、市級事務都能在線辦理。在線平臺提供政務內網、政務外網、移動端辦公等多項功能應用。企業及個人都可在線申辦業務,申請人不熟悉業務情況,可點擊相關模塊獲取輔助信息。

  一個數據庫。為掌握基層治理的底數,推動基礎數據資源共享,需要收集市政設施、房屋、單位、人口、地下空間等基礎信息,建設基層治理數據庫,公眾及各類組織可根據需求申請使用。其中,單位數據庫提供法人、企業、社會組織、個體工商戶等主體的基本信息;人口數據庫以住房為登記單元,記錄戶籍人口、常住人口、流動人口、就業、社會保障等信息。依托基層治理數據庫,定期收集并更新相關信息,通過匯總基礎數據,可為行政決策提供輔助支持,提升應急指揮能力。

  多個應用軟件。“互聯網+基層治理”不僅要建設信息基礎設施和數據庫,也要針對具體場景和需求開發應用軟件。這些應用軟件集數據收集、信息查詢、協同監管、公眾參與、智慧引導等功能于一體,形成多種場景的在線應用,推動社區服務從“線下”模式走向“線上+線下”模式。

  觀察“互聯網+基層治理”的實踐案例,可以看到多樣化的投資、建設和運行模式。有的項目由地方政府直接投資建設,致力于讓基層治理更高效、更智慧;也有的項目由企業主導建設,企業不僅投入資金,還直接負責項目運行。政府部門的基本職責是提供公共產品和公共服務,“互聯網+政府”也要聚焦于公共事務領域;對于可市場化運作的“互聯網+”項目來講,政府部門則不必越俎代庖。推進“互聯網+基層治理”需要基于政府與市場的角色分工,明確政府的職責定位,選擇恰當的行動路徑,力求改進行政流程、提高行政效率、方便公眾參與、支持數據共享。

  第一,以公眾需求為導向,整合碎片化的信息平臺。我國政府信息系統大多是在部門主導下開發的,以滿足行業性、專業性的信息管理需求為導向。結果是,基層治理的基礎信息分散在不同信息系統,居民辦事需要下載各類APP,并且有的平臺業務量很小,技術支持、功能維護和數據更新都存在滯后性。為方便公眾辦事,要整合政務信息系統,推進一體化政務服務平臺建設,實行首問首辦負責制,將多部門業務轉化為政府內部流程,真正實現“讓數據多跑路、群眾少跑腿”。

  第二,以信息技術為驅動,提升數據獲取的便利性。互聯網、大數據技術極大地便利了信息集成和應用,給政府管理帶來了史無前例的變革,也為公眾帶來了前所未有的服務體驗。以年度“個稅匯算”為例,個人通過手機下載所得稅應用軟件后,在線點擊相關模塊,可快速獲取上一年度的所有數據,它極大地節省了申辦時間,有效實現了“零距離”辦事。基層治理應用互聯網技術,可從技術路徑比較成熟的業務領域入手,通過合同外包、政企合作的形式,由企業負責技術開發和維護,力求技術應用簡便有效。

  第三,以解決問題為訴求,提升系統開發的實用性。運用互聯網技術需要聚焦于亟待解決的現實問題,提升問題應對的精準性和有效性。如果脫離具體應用場景空談“互聯網+”,那對于改進基層治理沒有實際意義。作為城市治理數字化轉型的具體應用領域,“互聯網+”已在基層治理中得到廣泛應用,從單一領域走向拓展應用,涉及基層黨建、行政執行、為民服務、議事協商、應急管理、平安建設、居民自治、社區議事、社會動員等諸多領域,形成了豐富的應用場景。推進這項工作需要根據各地情況,因地制宜地選擇技術方案。

  第四,以互惠合作為引領,提升項目運行的可持續性。與政府部門相比,企業對新技術的開發及應用具有高度敏感性。運用互聯網技術推進基層治理數字化轉型,需要采取政企合作的方式,發揮企業在項目建設中的主體作用。對于政府項目來講,要基于互惠合作原則,引入企業負責系統開發,充分發揮企業的技術優勢;對于市場主體開發的應用性項目,在確保數據安全的前提下,政府系統可提供必要的基礎信息支持。在社區基礎數據庫建設中,社區黨委和居委會也要通過宣傳途徑,動員多元主體參與,提高共建共享水平。

  第五,以政策創新為助推,提升數據資源的共享性。單純依靠信息技術手段,難以從根本上破解條塊分割導致的“信息孤島”問題。推進智慧社區建設,需要制定基層治理的數據管理規范、基礎數據共享和安全管理規范,支持數據集成、數據融合,推進數據管理標準化,依靠數據對接和交換平臺,實現數據資源共享使用。

  “互聯網+基層治理”的功能限度及針對性措施

  現代信息技術在基層治理的深度應用,有利于增進政社互動,改進公共服務,更好地回應公眾需求。然而,基層數字化治理也存在形式主義問題:有的政務平臺過于追求高大上,卻忽略了具體應用場景,最終變成了“秀場”工程;有的在線辦事窗口缺少共享數據庫支持,居民在每個窗口辦事都要重復提交相關信息資料,這種碎片化導致信息重復收集和錄入。技術治理并非“萬能藥”,也具有自身的功能限度,需要有針對性地采取應對措施。

  第一,針對技術治理存在的形式主義問題,需要改進考核評價,切實減輕基層負擔。基層數字化治理的一些怪現狀,與指標化考核的運作機制直接相關。有的地方投入大量資金開發了數字化平臺、應用軟件,但運行效果不好,無益于改進工作。出于政績需要,決策者要求基層必須采用該系統,并設定指標化任務,如注冊人數、點擊量、轉發量等,將其納入考核內容,引起基層干部反感。化解基層治理的形式主義,根本在于改進考核評價機制,科學控制對街道和社區的考核內容及頻次。

  第二,針對技術治理存在技術鴻溝問題,需要適當保留線下辦事窗口,實行線上線下服務相互銜接。互聯網和大數據技術提升了在線辦事效率,然而,對于不同人群來講,技術賦能帶來的影響具有非均衡性。對于存在閱讀困難的弱勢群體、不習慣在線辦事的老年人群來講,新技術應用則存在難以逾越的技術“鴻溝”,如果撤銷線下辦事窗口,這些特殊人群就會面臨困難。在推進線上服務過程中,需要考慮閱讀困難人群、老年人群的服務需求,在基層服務場所保留必要的線下辦事窗口。線下服務具有“面對面”特征,這種互動交流可獲取更多信息,有利于增進了解,更好地提供服務。

  第三,針對新技術應用伴生的隱私權保護問題,需要加強風險管控,強化責任約束。現代信息技術有利于自動感知和跟蹤問題,電子監控設施采集的圖片和視頻信息,在傳輸、存儲和應用過程中,也可能導致個人信息泄露。電子監控設備帶來的隱私權保護問題,已經成為城市生活的一項政策議題。針對技術應用出現的問題,需要制定風險管控規則,明確規定隱私權保護的內容、范圍和程序,推進技術應用規范化。

  第四,針對技術治理存在內卷化問題,需要區分結構性問題和技術性問題,有針對性地采取治理措施。當前,基層治理存在過于崇尚技術治理的傾向,遇到問題偏好于從技術層面尋求突破,而對基層結構性問題缺少改革舉措。這種“重技術、輕結構”策略導致管理越來越精細,各種監控手段疊床架屋,而矛盾和問題卻重復出現。對于體制性、結構性問題,單純依靠技術手段往往只能是“事倍功半”,而結構性改革則可能實現“事半功倍”。對于深層次的基層治理難題,通過改進治理結構,可能牽一發而動全身,起到立竿見影的效果。

  【注:本文系國家社科基金重大項目(項目編號:19ZDA123)的階段性成果】

  【參考文獻】

  ①何曉斌等:《大數據技術下的基層社會治理:路徑、問題和思考》,《西安交通大學學報(社會科學版)》,2020年第1期。

  ②趙玉林等:《指尖上的形式主義:壓力型體制下的基層數字治理》,《電子政務》,2020年第3期。

  ③楊宏山、李娉:《雙重整合:城市基層治理的新形態》,《中國行政管理》,2020年第5期。

  ④張鋌、程樂:《技術治理的風險及其化解》,《自然辯證法通訊》,2020年第10期。

  ⑤趙勇、曹宇薇:《“智慧政府”建設的路徑選擇——以上海“一網通辦”改革為例》,《上海行政學院學報》,2020年第5期。

  ⑥鄧念國:《整體智治:城市基層數字治理的理論邏輯與運行機制》,《理論與改革》,2021年第4期。

[ 責編:劉夢甜 ]
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